- Lý do ra đời Đạo luật
Đạo luật Dodd-Frank ra đời bắt nguồn từ sự nhận thức lại của chính giới Mỹ về vai trò nhà nước và từ thực tiễn kinh tế – tài chính của nước Mỹ trong suốt 3 thập kỷ trước đó. Cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khởi nguồn ở Mỹ từ năm 2007 đã bộc lộ những điểm yếu của hệ thống tài chính Mỹ nói riêng và cơ chế kinh tế thị trường của Mỹ nói chung. Đặc biệt là sự thái quá của cơ chế thị trường tự do, thiếu giám sát của Chính phủ, kích thích xu hướng chạy theo các hoạt động rủi ro cao vì mục tiêu lợi nhuận ngắn hạn, trong khi hệ thống các quy định cũng như hệ thống giám sát tài chính chưa theo kịp sự phát triển của các định chế tài chính và sản phẩm dịch vụ tài chính phức tạp, công cụ phái sinh. Bên cạnh những giải pháp tình thế, như hỗ trợ thanh khoản, bảo lãnh các khoản vay nhằm giải tỏa tình trạng đóng băng tín dụng, thực hiện các gói cứu trợ đối với hệ thống tài chính ngân hàng, tăng hạn mức bảo hiểm tiền gửi tạm thời, Chính phủ của Tổng thống Barack Obama cũng đã nhận thức được sự cần thiết phải đưa ra giải pháp dài hạn, mang tính tái cấu trúc và thay đổi tổng thể hệ thống tài chính Mỹ nhằm ngăn chặn hữu hiệu và vững chắc các nguy cơ khủng hoảng tương tự trong tương lai. Và Đạo luật Dodd-Frank là một phần của bước chuyển này, theo đó Chính phủ sẽ được can dự sâu hơn vào ngành tài chính.
- Những điểm mới nổi bật của Đạo Luật
Như tên gọi của mình, Đạo luật đã đề cập và điều chỉnh đến hầu hết các vấn đề trọng yếu của thị trường tài chính tại Mỹ, bao gồm cấu trúc hệ thống giám sát, mối quan hệ của các cơ quan giám sát, các trung gian tài chính, sản phẩm dịch vụ và bảo vệ người gửi tiền, người sử dụng dịch vụ… với các nội dung đáng chú ý như sau:
Thứ nhất, thành lập mới Văn phòng bảo vệ tài chính tiêu dùng (CFPB) và tăng cường vai trò của Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC) nhằm tăng cường bảo vệ người tiêu dùng
CFPB được thành lập với nhiệm vụ bảo vệ người tiêu dùng khỏi các sản phẩm tài chính không công bằng hoặc mang tính lừa đảo. Cơ quan này cũng đảm bảo cung cấp thông tin một cách đầy đủ và rõ ràng liên quan đến các khoản tín dụng cũng như các sản phẩm tài chính liên quan đến tổ chức phát hành thẻ tín dụng, mua bán tài sản thế chấp. CFPB có quyền hoạt động độc lập và phối hợp với các cơ quan quản lý khác trong việc kiểm tra ngân hàng.
Bên cạnh việc thành lập CFPB, Đạo luật cũng tăng thêm quyền hạn cho Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC), cụ thể:
- Tăng hạn mức bảo hiểm tiền gửi tối đa lến 250.000 USD đối với mỗi người gửi tiền so với mức cũ trước đây là 100.000 USD (dù đã được tạm thời tăng lên đến 250.000 USD đối với mỗi người gửi tiền được áp dụng lần đầu từ ngày 3/10/2008 đến ngày 31/12/2010 như một phần của gói cứu trợ kinh tế 700 tỷ USD. Ngày 20/5/2009, Quốc hội Mỹ đã chấp thuận kéo dài quy định này đến ngày 31/12/2013). Người gửi tiền tin tưởng và yên tâm rằng tiền của họ là an toàn tuyệt đối miễn là số dư tiền gửi trong giới hạn bảo hiểm. Điều này, trên thực tế sẽ đồng nghĩa với việc giảm thiểu nguy cơ các hoạt động rút vốn, tiền gửi “vượt khung” 100.000 USD khỏi các ngân hàng, tăng tính ổn định về tiền gửi và khả năng thanh khoản của các ngân hàng Mỹ.
- Mở rộng thẩm quyền của FDIC trong việc xử lý các công ty tài chính có khả năng tác động đến ổn định hệ thống (bao gồm công ty sở hữu ngân hàng, tổ chức tài chính phi ngân hàng như các công ty môi giới và kinh doanh chứng khoán, các quĩ phòng ngừa rủi ro)
- FDIC được tiếp cận với hạn mức tín dụng đặc biệt từ Bộ Tài chính Mỹ; đồng thời bỏ quy định giới hạn Quỹ bảo hiểm tiền gửi ở mức tối đa 1,5% số dư tiền gửi được bảo hiểm.
- Phí bảo hiểm tiền gửi được tính trên tổng tài sản (trừ đi vốn hữu hình) thay vì tổng số dư tiền gửi như trước đây. Đây được coi là biện pháp mang tính thị trường nhằm hạn chế các tổ chức tài chính có quy mô tài sản quá lớn, đồng thời tăng tốc độ tích lũy quỹ bảo hiểm tiền gửi
- Tăng cường vai trò giám sát của FDIC
Việc thành lập mới Văn phòng bảo vệ tài chính tiêu dùng và tăng thẩm quyền của FDIC thể hiện quyết tâm của nhà làm luật Mỹ trong việc bảo vệ người tiêu dùng sản phẩm dịch vụ tài chính nói chung và người gửi tiền nói riêng. Hai cơ quan được kỳ vọng sẽ phối hợp, hỗ trợ nhau và nâng cao hiệu quả hoạt động chung.
Thứ hai, thành lập Hội đồng giám sát ổn định tài chính (FSOC) nhằm tăng cường giám sát và giải quyết vấn đề rủi ro hệ thống đối với khu vực tài chính – ngân hàng.
Nhiệm vụ của Hội đồng là xác định và xử lý những rủi ro mang tính hệ thống từ đó đảm bảo ổn định tổng thể hệ thống tài chính của nước Mỹ. Hội đồng này sẽ do Bộ trưởng Tài chính đứng đầu, có 9 thành viên đến từ các cơ quan quản lý tài chính liên bang, trong đó có FDIC. Đạo luật quy định các hoạt động và cán bộ của Cơ quan giám sát Tiết kiệm (OTS) sẽ chuyển giao một phần cho Cơ quan kiểm soát tiền tệ (OCC) và một phần cho FDIC, theo đó, FDIC sẽ tiếp nhận thêm nhiệm vụ giám sát các tổ chức tiết kiệm cấp bang của OTS.
Đạo luật yêu cầu Hội đồng giám sát bình ổn tài chính hợp tác cùng với FED trong việc yêu cầu các ngân hàng “có nhiều khả năng phá sản” áp dụng các giới hạn nghiêm ngặt về vốn và đòn bẩy; hướng dẫn Chính phủ tổ chức các cuộc kiểm toán bất thường và liên tục đối với các chương trình tín dụng của FED; và thành lập “Quy tắc Volcker” để giới hạn các hoạt động giao dịch độc quyền của các ngân hàng lớn. Đồng thời, Đạo luật phân chia trách nhiệm giám sát rõ ràng:
- Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC): giám sát các ngân hàng và tổ chức tiết kiệm cấp bang, tập đoàn ngân hàng tổng hợp cấp bang có tổng tài sản dưới 50 tỷ USD.
- Cơ quan kiểm soát tiền tệ (OCC): giám sát các ngân hàng cấp quốc gia và tổ chức tiết kiệm liên bang, công ty sở hữu 2 đối tượng trên có tổng tài sản dưới 50 tỷ USD.
- Cục Dự trữ liên bang (FED): giám sát các tập đoàn ngân hàng tổng hợp với tổng tài sản trên 50 tỷ USD.
Thứ ba, Đạo luật đưa ra quy định các ngân hàng lớn phải rút dần vốn ra khỏi các quỹ đầu cơ, quỹ tư nhân và chỉ được nắm giữ tối đa 3% số cổ phiếu của các quỹ này. Các thể chế tài chính sẽ phải tái cơ cấu nhằm giảm bớt các ngân hàng có quy mô khổng lồ như Lehman. Đạo luật sẽ áp dụng các khoản phí và hạn chế mới đối với các ngân hàng lớn trong nước, đặt ra các giới hạn đối với thị trường phái sinh trị giá 450.000 tỷ USD, cũng như bảo vệ người tiêu dùng trước các tài sản thế chấp và thẻ tín dụng. Biện pháp này sẽ giảm thiểu tác động xấu đến nền kinh tế nếu các thể chế tài chính sụp đổ.
Tóm lại, Đạo luật đề ra những cách thức mới để giám sát rủi ro trong hệ thống tài chính, tạo điều kiện dễ dàng hơn cho việc đóng cửa các công ty tài chính lớn bị thua lỗ, đề ra những luật lệ mới cho việc kinh doanh các sản phẩm chứng khoán phái sinh phức tạp – đầu mối gây ra cuộc khủng hoảng kinh tế 2008 và thành lập một cơ quan mới bảo vệ người tiêu dùng tài chính. Đạo luật cũng áp đặt những hạn chế mới lên các ngân hàng lớn, có liên hệ chặt chẽ với nhau, đòi hỏi ngân hàng khi cho vay phải có chứng cớ cho thấy người vay có khả năng thanh toán, nghĩa là người vay tiền phải chứng minh mình có thu nhập ổn định và đủ để thanh toán lãi và vốn vay hàng tháng, nói như Tổng thống Obama thì “Mục đích của chúng tôi không phải là trừng phạt các ngân hàng, mà để bảo vệ nền kinh tế và người dân Mỹ khỏi những rối loạn mà chúng ta đã chứng kiến trong mấy năm qua”.
- Tác động của Đạo luật đối với nền kinh tế – tài chính của Mỹ và thế giới
Tác động tích cực của Đạo luật là sẽ chấm dứt tình trạng xảy ra những vụ “mờ ám” đã đẩy hệ thống tài chính Hoa Kỳ vào tình trạng khủng hoảng năm 2008, làm rối loạn nền kinh tế Mỹ và gây thiệt hại cho người dân đóng thuế. Các nghị sỹ ủng hộ Đạo luật thì cho rằng họ đã thành công trong việc bảo vệ quyền lợi của cử tri, và ca ngợi Đạo luật là sự phản ứng có hiệu quả đối với tình trạng lạm dụng trên thị trường tài chính, sự yếu kém trong điều hành và phán đoán sai lầm của người tiêu dùng – những yếu tố đã đẩy nước Mỹ vào cuộc suy thoái kinh tế. Thông qua việc triển khai các tiêu chuẩn an toàn chặt chẽ hơn, trong đó có các yêu cầu về vốn, chất lượng tín dụng, tỷ lệ đòn bẩy, thanh khoản và quản trị ngân hàng, nâng cao chất lượng chung của cả hệ thống tài chính, các ý kiến ủng hộ Đạo luật hy vọng qua đó duy trì lòng tin của người tiêu dùng và người gửi tiền, ngăn ngừa hoảng loạn và đảm bảo quá trình phát triển bền vững của hoạt động tài chính ngân hàng. Theo Tổng thống Obama, Đạo luật sẽ gia tăng trách nhiệm của các định chế tài chính, nhưng không làm tê liệt thị trường tự do, thậm chí không chỉ có lợi cho người tiêu dùng, mà còn có tác động tích cực đối với nền kinh tế và giúp các nhà đầu tư đưa ra quyết định khôn ngoan hơn, chấm dứt việc dùng tiền nộp thuế của người dân để tung ra các gói cứu trợ.
Người tiêu dùng và các nhà đầu tư Mỹ là những người được chia sẻ lợi ích nhiều nhất từ Đạo luật này. Tổ chức người tiêu dùng cho rằng, Đạo luật này có thể bảo hộ người tiêu dùng tránh được các vụ lừa đảo khi vay tín dụng nhà ở và thẻ tín dụng v.v, song Tổ chức người tiêu dùng đồng thời nêu rõ, việc thiết lập cơ quan mới này sẽ khiến việc xem xét các khoản vay tín dụng càng nghiêm khắc hơn, cũng có nghĩa là người dân gặp khó khăn nhiều hơn trong việc xin vay tín dụng, phạm vi lựa chọn bị giảm, nhưng giá thành thì lại tăng cao, đặc biệt là cộng đồng thu nhập thấp càng thiệt thòi hơn. Chủ tịch đảng Cộng hòa Thượng Nghị sỹ Mắc-cô-nen cho rằng, kết quả của cuộc cải cách này sẽ khiến vấn đề thất nghiệp càng thêm trầm trọng.
Tuy nhiên, những người phản đối thì cho rằng Quốc hội đã thất bại trong việc phản ánh và bảo vệ nguyện vọng của cử tri Mỹ, vì Đạo luật mới gia tăng quyền hạn của Chính phủ đối với hoạt động của các công ty tài chính tư nhân, vi phạm nguyên tắc cơ bản của kinh tế thị trường và sẽ gây ra những hệ quả không mong muốn. Họ cho rằng, Đạo luật này như là một gánh nặng đối với các ngân hàng cỡ nhỏ và những doanh nghiệp dựa vào chúng, sẽ khiến người tiêu dùng tốn kém và cản trở tăng trưởng việc làm. Thượng nghị sĩ Judd Gregg (Đảng Cộng hòa) cáo buộc Đạo luật “đặt ra những lớp quy định mới chồng lên những lớp quy định cũ và không cần thiết đối với các định chế tài chính, chắc chắn sẽ gây cản trở cho việc tiếp cận tín dụng của các gia đình và doanh nghiệp Mỹ”. Nghị sĩ Richard Shelby (Đảng Cộng hòa), cho rằng: “quyết định của Thượng viện Mỹ hôm nay sẽ tác động đến cuộc sống của người Mỹ trong nhiều thập niên sắp tới. Sự phán xét phải do thị trường đưa ra”… Hơn nữa, họ còn chỉ trích rằng trong tình hình chưa có đủ việc làm và tỉ lệ thất nghiệp vẫn còn cao như hiện nay, thì những can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế của Nhà nước sẽ khiến nhiều hoạt động và việc làm trong lĩnh vực tài chính chuyển ra nước ngoài, ảnh hưởng tiêu cực đối với lợi nhuận của các ngân hàng, nhiều doanh nghiệp và người tiêu thụ không vay được vốn ngân hàng, làm tổn hại cho việc sản xuất của kinh tế nước Mỹ. Về nguyên tắc, hướng quy định khắc nghiệt hơn của Đạo luật có thể buộc các tổ chức tài chính phải dành nhiều nguồn lực hơn để tuân thủ và do đó thị trường tài chính sẽ khó có thể phát triển nhanh, mạnh như trước đây và có thể làm giảm tỷ suất lợi nhuận trung bình ngành.
Hơn nữa, sự phản đối còn biện giải rằng việc áp dụng Đạo luật này sẽ ít nhiều làm tổn thương nguyên tắc kinh doanh tự do vốn được sùng bái như một công cụ làm tăng thịnh vượng nền kinh tế Mỹ suốt mấy thập kỷ qua; cũng như làm tăng nghĩa vụ tài chính, chi phí và hạn chế quyền lợi, trong đó có quyền tự do kinh doanh khó giới hạn và lợi nhuận của các tổ chức tài chính – ngân hàng Mỹ; Những tổ chức “chứng khoán hóa” các khoản vay sẽ phải giữ lại nhiều rủi ro hơn; Cái gọi là quy tắc Volcker sẽ hạn chế giao dịch tự doanh và đầu tư vào các quỹ đầu cơ và quỹ vốn cổ phần của ngân hàng; Thị trường công cụ phái sinh sẽ không còn được để mặc cho tự hoạt động nữa…
Đạo luật Dodd-Frank có thể tác động đến đời sống tài chính thế giới theo 2 hướng: Một mặt, Đạo luật truyền đi các thông điệp cần thiết từ đó làm thay đổi nhận thức và tạo ra làn sóng mới việc hoàn thiện cơ sở luật pháp trong mỗi nước và quốc tế, cũng như thành lập thêm các định chế cần thiết, tăng cường các hoạt động và công cụ hữu hiệu nhằm hỗ trợ giám sát tài chính Nhà nước và bảo vệ người tiêu dùng trong hoạt động của các thị trường tài chính quốc gia và quốc tế; từ đó góp phần giữ gìn sự ổn định chung các hoạt động tài chính quốc gia và quốc tế trong tương lai. Mặt khác, Đạo luật có thể kéo theo sự thu hẹp nhất đinh về quy mô các hoạt động đầu tư và tín dụng, nhất là đầu tư mang tính đầu cơ và mạo hiểm, từ đó làm thu hẹp quy mô và cường độ nóng của các thị trường tài chính khu vực và quốc tế. Khi các quy định chặt chẽ hơn được áp dụng đối với các ngân hàng, có thể nhà đầu tư sẽ phải cân nhắc nhiều hơn trước khi rót vốn vào bất kỳ thị trường nào; các ngân hàng có thể hạn chế cho vay vì sợ bị trách nhiệm, hoặc cho vay với lãi suất cao hơn, lệ phí nặng hơn.
Riêng đối với Việt Nam, Mỹ đã, đang và sẽ tiếp tục là đối tác kinh tế quan trọng của Việt Nam. Năm 2009, mặc dù đang chịu tác động nặng nề bởi khủng hoảng tài chính, nhưng Mỹ vẫn là nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài lớn nhất. Đây cũng là thị trường xuất khẩu lớn nhất của Việt Nam. Có thể, trong thời gian tới, khả năng vốn đầu tư từ Mỹ vào Việt Nam sẽ trở nên khó khăn hơn ít nhiều. Tuy nhiên, rất khó có thể định lượng mức độ ảnh hưởng này bởi dòng vốn đầu tư chảy vào mỗi quốc gia còn chịu tác động của nhiều yếu tố khác như tiềm năng nội tại, lợi thế so sánh và chính sách ưu đãi … Việt Nam đã nhận thức được, và thông qua việc Mỹ áp dụng Đạo luật Dodd – Frank, càng cũng cố hơn nhận thức của mình về yêu cầu giám sát tài chính, bảo đảm an toàn hệ thống tài chính – ngân hàng quốc gia, nên đã và đang có nhiều động thái càn thiết và đúng hướng theo tinh thần này. Chẳng hạn, việc thực hiện các chỉ thị của Chính phủ về kiềm chế lạm phát, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, điều tiết gói kích cầu và mới đây là thực hiện Thông tư 13 của NHNN về tăng cường yêu cầu bảo đảm an toàn trong hoạt động cho vay của các ngân hàng thương mại Việt Nam. Về tổng thể và dài hạn, việc liên tục đánh giá và cải cách cơ sở pháp lý điều chỉnh hệ thống tài chính là việc làm cần thiết nhằm ngăn ngừa khủng hoảng trong tương lai. Trong đó, cần xác định hướng phát triển tổng thể của hệ thống tài chính, xác định chức năng nhiệm vụ của các cơ quan có chức năng giám sát, ổn định tài chính. Các bộ luật điều chỉnh từng lĩnh vực cụ thể như Luật Ngân sách, Luật Ngân hàng nhà nước, Luật tổ chức tín dụng, Luật bảo hiểm tiền gửi, Luật giám sát an toàn, Luật kinh doanh chứng khoán cần được xây dựng bám sát vào định hướng chung nói trên, đồng thời nên hình thành khái niệm Mạng an toàn tài chính quốc gia và quy định rõ ràng mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan có liên quan. Đây là giải pháp quan trọng nhằm đảm bảo tính đồng bộ của cơ sở pháp lý và đời sống lâu dài của các văn bản Luật. Trong thời gian tới, cần tiếp tục các hoạt động này, đặc biệt là việc tăng cường năng lực và hiệu lưc của hệ thống các định chế, các quy tắc và các hoạt động giám sát an toàn tài chính các cấp và bảo vệ người gửi tiền tiết kiệm, kể cả việc tăng mức bảo hiểm tiền gửi để bảo vệ lợi ích người gửi tiền và giữ ổn định lượng tiền gửi trong các ngân hàng, đồng thời tăng các hoạt động thông tin, tuyên truyền và kiểm soát nhằm giảm thiểu các khoản đầu tư có tính đầu cơ cao, ngắn hạn, dễ gây các hiệu ứng tiêu cực trên thị trường tài chính trong nước.
